Nederland heeft te maken met forse problemen in de leefomgeving. Denk aan het nijpende woningtekort, de veel te hoge CO₂-uitstoot en de schade­lijke effecten van onze omvangrijke landbouw op het milieu. Veel van deze problemen staan hoog op de politieke agenda. Achtereenvolgende ­kabinetten maken er al decennialang beleid voor. Maar de maatregelen hebben tot op heden niet het gewenste effect en de problemen duren voort. Wat moet er veranderen om te komen tot een aanpak die wél vruchten afwerpt? Die vraag staat centraal in dit advies van de Raad voor de ­leef­omgeving en infrastructuur (Rli).

In een eerste verkenning naar deze problematiek die wij in 2023 ­publiceerden, hebben we gezocht naar verklaringen voor het uitblijven van een effectieve aanpak van leefomgevingsvraagstukken. We kwamen toen onder meer tot het inzicht dat er sprake is van een gemankeerd samenspel tussen de spelers die in ons bestel verantwoordelijkheid dragen voor collectieve belangen in de leefomgeving zoals volkshuisvesting, openbaar vervoer, energievoorziening en natuurbescherming. Die spelers zijn: de overheid, het bedrijfsleven en burgers die zich in georganiseerd verband inzetten voor een bepaald doel (‘gemeenschappen’).

Geen effectief samenspel tussen overheid, gemeenschappen en bedrijfsleven

In de afgelopen veertig jaar is rond de zorg voor collectieve belangen het zwaartepunt komen te liggen bij overheid en bedrijfsleven. Dit komt doordat de overheid de afgelopen veertig jaar in toenemende mate marktwerking tot uitgangspunt van haar beleid heeft gemaakt en tegelijk zelf ook steeds meer de werkwijzen van het bedrijfsleven is gaan toepassen. Bij het behartigen van de publieke zaak kwam de focus steeds meer te liggen op het beheersmatige en uitvoeringsgerichte. Efficiëntie en een sterke budgettaire oriëntatie zijn ook bij de overheid steeds belangrijkere waarden geworden. Financieel-economisch gezien leverde deze benadering goede resultaten op.  De bedrijvigheid in Nederland ontwikkelde zich succesvol, het bruto binnenlands product groeide en de materiële welvaart nam fors toe, maar er waren ook veel schadelijke neveneffecten: vervuiling van het milieu, achteruitgang van water- en bodemkwaliteit, verlies van biodiversiteit enzovoort. Door het eenzijdige samenspel tussen overheid en bedrijfsleven zijn, kortom, de collectieve belangen in de leefomgeving verwaarloosd.

Deze observatie is niet los te zien van het gegeven dat gemeenschappen al decennialang nauwelijks meer een rol spelen in de zorg voor de collectieve belangen in de leefomgeving. In een verder verleden waren het juist de gemeenschappen die de collectieve belangen in de samenleving waarborgden. Tegenwoordig is er veel aandacht voor het activeren van gemeenschappen en de democratische innovatie die daarvoor nodig is. Maar dit komt in de praktijk nog maar beperkt tot bloei. In dit advies maken wij een onderscheid tussen creërendeen adviserende gemeenschappen. Creërende gemeenschappen op het gebied van bijvoorbeeld wonen (wooncoöperaties), landbouw (gebiedscoöperaties) of openbaar vervoer (buurtbussen) komen vandaag de dag veel barrières tegen waardoor hun slagkracht wordt beperkt. Tegelijkertijd lopen adviserende gemeenschappen regelmatig vast in conflicten tussen overheid en burgers, bijvoorbeeld omdat burgers die zijn uitgenodigd om te adviseren geen zicht krijgen op wat er met hun advies wordt gedaan.

Het huidige gemankeerde samenspel tussen overheid, bedrijfsleven en gemeenschappen biedt, zo constateren wij in dit advies, onvoldoende oplossingen voor de complexe leefomgevingsproblemen die in Nederland aan de orde zijn. Een nieuwe benadering, vanuit meer begrip van de motieven en handelswijzen van overheid, gemeenschappen en bedrijven, is volgens ons nodig om impasses in het leefomgevingsbeleid te doorbreken. Afhankelijk van het type vraagstuk kan het samenspel tussen overheid, bedrijfsleven en gemeenschappen anders uitpakken en moet het repertoire aan in te zetten beleidsinstrumenten daarbij passen.

Belemmeringen voor doeltreffende aanpak van leefomgevings­­vraagstukken

In het huidige samenspel tussen overheid, gemeenschappen en bedrijfsleven signaleren wij diverse knelpunten die een effectieve aanpak van ­leefomgevingsvraagstukken belemmeren.

Ontbreken van maatschappelijke dialogen over waarden

Om oplossingen te vinden voor de complexe problemen die in de leefomgeving spelen, zijn constructieve maatschappelijke dialogen onontbeerlijk. Daarbij moeten vragen aan de orde komen als: wat is het langetermijn­perspectief voor Nederland? Waar willen we over dertig jaar staan, wat voor land willen we dan zijn? ’Mensen willen daarbij gehoord worden en deel uitmaken van het gesprek. Dergelijke dialogen zijn essentieel om helder te krijgen welke waarden er in het geding zijn als we de leefomgeving onder handen nemen. En ook: om inzichtelijk te maken hoe deze waarden tegen elkaar worden afgewogen en worden geprioriteerd in het politieke besluitvormingsproces.

De weging van waarden die schuilgaat achter overheidskeuzes en ­-maatregelen met impact op de leefomgeving blijft tegenwoordig echter vaak onbesproken. Daardoor weten veel mensen niet waarom de overheid bepaalde keuzes maakt en bepaalde maatregelen treft. Bijvoorbeeld over stikstof, over mest, over windturbines, over kernenergie enzovoort. Het gevolg is een gebrek aan begrip en acceptatie in de maatschappij.

Al wat rest is dan gesteggel over feiten. Omdat iedereen tegenwoordig toegang heeft tot grote hoeveelheden, soms conflicterende, informatie, ontbreekt vaak consensus over wat het vertrekpunt van de discussie zou moeten zijn. Het debat over feiten verhult meer dan eens dat het om een debat over belangen gaat.

Ook ontbreken de gremia waar overheid, bedrijfsleven en gemeenschappen voorheen gezamenlijk zochten naar uitvoerbare oplossingen. Het oude maatschappelijk middenveld vervult deze functie niet meer; het is verworden tot een verdeeld veld van behartigers van deelbelangen. Maatschappelijke dialogen die verder gaan dan belangen uitwisselen en oplossingen bedenken ontbreken dus, waardoor onderliggende waarde-afwegingen van oplossingen en doelen onvoldoende worden bediscussieerd.

Samenspel tussen overheid en bedrijfsleven levert onvoldoende oplossingen

Het huidige overheidsbeleid is sterk georiënteerd op het behartigen van financieel-economische belangen. Het belang van een goed draaiende economie, groei van het bruto binnenlands product (bbp) en koopkrachtcijfers staan centraal in de beleidskeuzes. Inmiddels wordt echter steeds duidelijker dat de financieel-economische successen van de voorbije decennia ook negatieve gevolgen hebben gehad voor de leefomgeving: de biodiversiteit is afgenomen, de verontreiniging van oppervlaktewater houdt aan en er worden nog steeds teveel broeikasgassen uitgestoten. De sturingsinstrumenten die de overheid inzet om dergelijke negatieve gevolgen tegen te gaan, zoals het reguleren van vervuilende uitstoot en het subsidiëren van relatief ‘schoon’ opererende bedrijven, werken tot op heden niet afdoende – ook doordat de overheid nalaat om de regels die ze stelt krachtig te handhaven. Sommige grote, gevestigde bedrijven weten bovendien sinds jaar en dag door middel van lobbyactiviteiten strenge milieuregels tegen te houden of af te zwakken. De lobbykracht van deze marktpartijen is veel groter dan die van vernieuwers en duurzame koplopers in de markt, die van meerwaarde zouden kunnen zijn voor de collectieve belangen in de leefomgeving.

Geen oog voor bijdrage van gemeenschappen

De overheid heeft ondertussen al decennialang nauwelijks oog voor de bijdrage die gemeenschapsinitiatieven kunnen leveren aan de aanpak van leefomgevingsproblemen. In de loop der jaren zijn er in Nederland tal van gemeenschapsinitiatieven opgekomen die zich op kleinere schaal bezighouden met leefomgevingsvraagstukken. Zij bieden daarmee niet dé oplossing voor alle vastgelopen dossiers, maar hun inspanningen kunnen wel doorbraken bewerkstelligen, juist vanwege hun grote aanpassings­vermogen aan veranderende omstandigheden. Daarnaast hebben adviserende gemeenschappen de potentie om het democratische proces rond leef­omgevingsvraagstukken te versterken. De meeste politici en ambtenaren denken echter nog vanuit een hiërarchisch model, waarin de overheid het sturingscentrum vormt. Ze hebben de neiging om ­gemeenschapsinitiatieven die iets proberen te doen aan leefomgevingsproblemen met allerlei interventies te laten voldoen aan overheidsnormen, of zulke initiatieven geheel over te nemen. Ook worden de initiatiefnemers geconfronteerd met bureau­cratische verantwoordingseisen op het gebied van kwaliteit en financiën. Of met regels en procedures voor het aanbieden van publieke diensten waaraan ze niet goed kunnen voldoen omdat ze geen bedrijf zijn. Hun projecten worden zo in een niet-passende mal gedwongen. Dat werkt verstikkend en zorgt ervoor dat de creativiteit van gemeenschappen niet de ruimte krijgt.

Gebrek aan overzicht en slagvaardigheid bij de overheid

Dat taaie vraagstukken in de leefomgeving al zo veel jaren niet effectief worden aangepakt, heeft ook te maken met een toenemend gebrek aan slagvaardigheid bij de overheid. Deels is dit terug te voeren op een risico­mijdende cultuur. Voordat besluiten worden genomen, vragen politici hun ambtenaren tegenwoordig om alle risico’s in kaart te brengen en na te gaan hoe deze op voorhand zijn uit te sluiten. Dit vertraagt het handelend vermogen van de overheid en heeft tot gevolg dat doortastende keuzes uitblijven.

Het gebrek aan slagvaardigheid bij de overheid hangt daarnaast samen met een afrekencultuur die is ontstaan in de politiek en de samenleving. Het ontbreekt de overheid aan faalruimte. Juist bij de aanpak van complexe ­leefomgevingsproblemen is die faalruimte cruciaal, aangezien deze problemen met onzekerheden zijn omgeven.

De slagvaardigheid van de overheid wordt voorts beperkt door een verkokerde organisatiestructuur. Ambtenaren worden daardoor gestimuleerd om zich te concentreren op het eigen beleidsterrein. Maar leefomgevingsproblemen zijn complex. Om ze effectief aan te pakken zal de overheid juist moeten handelen vanuit inzicht in hoe zaken met elkaar samenhangen en elkaar beïnvloeden. Aan deze systemische blik ontbreekt het op dit moment vaak. Doordat de uitvoering van veel beleid ‘op afstand’ is geplaatst, ontbreekt het bovendien aan kennis over de uitvoerbaarheid van maat­regelen. Ook dat doet afbreuk aan het vermogen van de overheid om ­effectief beleid te maken.

Aanbevelingen

Door de jaren heen is het samenspel tussen overheid, bedrijfsleven en gemeenschappen en de manier waarop ieders institutionele logica een rol speelde, vaak veranderd. In het verleden zijn op die manier meer dan eens doorbraken gevonden bij complexe vraagstukken. Ook nu zien wij ontwikkelingen bij overheid, gemeenschappen en bedrijfsleven, die hoopvol stemmen omdat ze kunnen bijdragen aan het doorbreken van impasses bij leefomgevingsvraagstukken.

Om deze ontwikkelingen een extra zet in de rug te geven, geven wij vijf aanbevelingen. Deze aanbevelingen zijn agenderend van aard. Ze moeten niet gelezen worden als dé concrete oplossing voor elk denkbaar complex probleem. Daarvoor zijn de leefomgevingsvraagstukken gewoonweg te divers.

Aanbeveling 1: Voer brede waardendialogen over leefomgevings-
vraagstukken 

Problemen in de leefomgeving zijn met alleen wetenschappelijk onderzoek en technologische innovaties niet op te lossen. Er moeten immers tal van waarden tegen elkaar worden afgewogen. Daartoe zal de overheid in gesprek moeten gaan met gemeenschappen en bedrijfsleven over hun beweegredenen om bepaalde financieel-economische en ­maatschappelijke belangen te willen beschermen. Dat gesprek zal moeten gaan over waarom men iets belangrijk vindt en niet uitsluitend over wat voor interventie men belangrijk vindt. Bij het voeren van zo’n waardendialoog is het vooral belangrijk dat inzichtelijk wordt wat de consequenties zijn van het benadrukken van de ene waarde ten opzichte van de andere, hoe de keuze voor de ene waarde ten koste kan gaan van de andere. Dialoog over waarden die in het geding zijn bij leefomgevingsvraagstukken is alleen goed mogelijk als de deelnemers op een gelijkwaardige manier kennis opdoen over relevante feiten, mogelijkheden en effecten. Daar hoort ook bij dat de deelnemers het verleden en de huidige situatie erkennen.

Het doel van een waardendialoog zoals wij die voor ogen hebben is niet het bereiken van overeenstemming over één gedeelde waardenset, maar het delen tussen overheid, gemeenschappen en bedrijfsleven van evenwichtige informatie over, en begrip van uiteenlopende waarden die in het spel zijn bij een leefomgevingsvraagstuk.

In de huidige maatschappelijke context is er behoefte aan directe vormen van betrokkenheid vanuit gemeenschappen en het bedrijfsleven. De opdracht aan de overheid is om zich in te spannen om juist ook mensen en organisaties te betrekken die gewoonlijk niet of nauwelijks worden gehoord. Daartoe zal de overheid actief dialogen moeten houden met inbreng vanuit de samenleving, of bijvoorbeeld burgerberaden moeten organiseren.

Aanbeveling 2: Betrek gemeenschappen gelijkwaardig in het samenspel

Overheid en bedrijfsleven zijn steeds dominanter geworden bij de omgang met leefomgevingsvraagstukken. Toch zien wij dat de energie en kracht van gemeenschappen ook in deze tijd betekenisvol kunnen zijn voor het signaleren van de leefomgevingsvraagstukken van de toekomst en het (tijdig) vinden van doeltreffende oplossingen voor die vraagstukken. Om de gemeenschapskracht zoveel mogelijk te benutten voor het doorbreken van impasses in leefomgevingsdossiers, zullen overheden fundamenteel anders moeten leren kijken naar gemeenschapsinitiatieven. Gemeenschappen verdienen een gelijkwaardige plek bij het waarborgen van collectieve belangen in de leefomgeving en niet alleen onder de condities die de overheid stelt. De overheid zal zich meer dienstbaar moeten gaan opstellen en zal moeten leren de manier van denken van gemeenschappen te begrijpen. De overheid zal daarnaast moeten snoeien in regels en procedures om creërende gemeenschappen de ruimte te bieden de zorg voor hun leefomgeving op zich te nemen. Ze zal hen ook waar nodig moeten ondersteunen. Daarnaast zal de overheid vaker samenwerking moeten aangaan met gemeenschappen voor de uitvoering van haar eigen beleid en daarbij niet alleen naar het bedrijfsleven kijken. Ook kan de overheid gemeenschappen veel meer dan nu benutten voor het ontwikkelen van kennis over leefomgevingsvraagstukken. Tenslotte is een vorm van wederkerigheid noodzakelijk. Gemeenschappen moeten kunnen meeprofiteren van keuzes met ingrijpende gevolgen voor hun leefomgeving.

Aanbeveling 3: Creëer gremia waar overheid, bedrijfsleven en gemeenschappen samenkomen 

Voor een doeltreffende aanpak van leefomgevingsvraagstukken is het zinvol om de ambities en rechtsstatelijke beginselen van de overheid te verbinden met het verantwoordelijkheidsgevoel van gemeenschappen voor de eigen leefomgeving en het ondernemerschap uit het bedrijfsleven. Wij adviseren overheid, bedrijfsleven en gemeenschappen daarom organisatievormen in het leven te roepen waarin deze verschillende perspectieven met elkaar worden verbonden voor het ontwikkelen van werkbare en uitvoerbare oplossingsrichtingen. Het is zaak om daarbij zoveel mogelijk aan te sluiten bij initiatieven die nu al in de samenleving tot stand komen. Het is essentieel dat partijen uit zowel overheid, bedrijfsleven als gemeenschappen zeggenschap hebben in deze samenwerkingsverbanden. Concrete opties om aan dergelijke georganiseerde verbanden handen en voeten te geven zijn de herintroductie van productschappen, het sluiten van akkoorden aan overlegtafels en het oprichten van gebiedscoöperaties.

 Aanbeveling 4: Breng bedrijven in stelling voor toekomstbestendige ontwikkeling

De overheid zet uiteenlopende instrumenten in om de schadelijke effecten van bedrijvigheid te beperken. Maar dit heeft vooralsnog onvoldoende effect. Om de schadelijke externe effecten van economische bedrijvigheid effectief te begrenzen zijn overheidsinterventies nodig, die beter aansluiten bij de logica van het bedrijfsleven. Dat is te realiseren door een gelijk speelveld te creëren voor vooruitstrevende duurzame bedrijven en door duidelijke doelen te stellen waarop bedrijven hun bedrijfsvoering kunnen aanpassen. De sturingsfilosofie van de overheid zal daarom een combinatie moeten zijn van (1) het inprijzen van negatieve effecten, (2) het normeren van ongewenste activiteiten en effecten en (3) het investeren in veelbelovende nieuwkomers en innovatieve bedrijfsmodellen en productieprocessen.

Aanbeveling 5: Versterk het systemische vermogen van de overheid

Marktpartijen en gemeenschappen hebben een rol te vervullen om de voorgaande aanbevelingen te laten slagen. Maar vooral de overheid heeft een belangrijke rol omdat zij de formele kaders kan bepalen waarbinnen de drie partijen moeten opereren. Ook draagt de overheid de verantwoordelijkheid om complexe maatschappelijke vraagstukken te overzien en waar nodig met elkaar te verbinden. Op dit moment ontbreekt het bij de overheid echter aan voldoende overzicht en slagvaardigheid om die rollen te vervullen. In het functioneren van de overheid moet daarom een aantal verbeteringen worden doorgevoerd. Om te beginnen zal de overheid de verkokering binnen haar organisatie moeten doorbreken. Dit vergt overkoepelende coördinatie en structurele afstemming tussen beleidsdirecties en bewindspersonen rond een complex probleem. De overheid zal ook het ambtelijk vakmanschap in haar organisatie op orde moeten brengen. Ze zal ervoor moeten zorgen dat ze de juiste mix in huis heeft van inhoudelijke deskundigheid en procesvaardigheden. Verder zullen politici bij vastgelopen leefomgevingsdossiers het langetermijnperspectief beter in het vizier moeten houden, óók als zij beleid maken voor de korte termijn. Als de overheid pas gaat nadenken over oplossingen wanneer een probleem in de leefomgeving acuut wordt, is ingrijpen alleen nog mogelijk met veel pijn en veel verliezers. Om problemen in de leefomgeving aan te pakken zullen besluitvormers tot slot oog moeten hebben voor de uitvoerbaarheid van beleid. Het ontwerpen van beleid en het leren van de uitvoeringspraktijk behoren hand in hand te gaan.

Reflectievragen voor concrete toepassing van onze aanbevelingen

Een quick fix voor de huidige complexe leefomgevingsproblemen bestaat helaas niet, omdat de verhoudingen tussen overheid, gemeenschappen en bedrijfsleven gedurende vele decennia zijn scheefgegroeid. De zoektocht naar mogelijkheden voor een hernieuwd samenspel tussen overheid, bedrijfsleven en gemeenschappen en het herwinnen van vertrouwen in elkaar biedt een mogelijk perspectief om stappen vooruit te zetten in vastgelopen dossiers. De vijf aanbevelingen die wij hierboven hebben gepresenteerd, zijn bedoeld als hulpmiddel bij deze zoektocht.

Om te laten zien hoe onze aanbevelingen concreet toepasbaar zijn te maken, hebben wij aan het eind van dit advies een set reflectievragen opgenomen die de lezer helpen om voor een concrete casus onze analyse te volgen en door te denken over de aanbevelingen.